home mail print index imprint

14.07.2006

Die Entwicklung der Arzneimittelausgaben - ein polit-ökonomischer Rückblick - IUF comment 14/2006

Seit 1977 ist die Gesundheitspolitik in Deutschland zumindest offiziell geprägt von dem Ziel der Kostendämpfung. So gesehen waren die vorläufigen Finanzergebnisse der gesetzlichen Krankenversicherung (GKV) für das Jahr 2005 eine gute Nachricht für Gesundheitsministerin Ulla Schmidt: Zum zweiten Mal in Folge ist ein deutlicher Überschuss erzielt worden, der nach Aussage des Bundesministeriums für Gesundheit dazu führe, dass die Nettoverschuldung des Gesundheitssystems vollständig abgebaut werden könne.  

 

Bei genauerer Betrachtung hat die Finanzentwicklung der GKV jedoch einen aus politischer Sicht ärgerlichen Makel: der Anstieg der Arzneimittelausgaben. Mit einem Zuwachs von rund 17 Prozent sind die anfänglichen Erfolge des Gesundheitsmodernisierungsgesetzes bereits nach nur einem Jahr vollständig verpufft. Damit reiht sich die Reform zumindest im Arzneimittelbereich nahtlos in die Geschichte gescheiterter Reformgesetze ein. Seit nunmehr dreißig Jahren versucht der Gesetzgeber durch Adjustierung des Regulierungssystems Kontrolle über die Kostenentwicklung zu erlangen. Dessen Komplexität ist bemerkenswert. Auf allen Stufen des Marktprozesses, angefangen beim Hersteller, über den Großhandel, die Leistungserbringer, die Apotheken bis hin zum Endverbraucher und zum Financier, die Krankenkasse, versucht der Staat steuernd Einfluss auszuüben. Der Erfolg des Regulierungsdschungels nimmt sich jedoch eher bescheiden aus. Allein seit 1993 ist der Anteil der Arzneimittelausgaben an den Gesamtausgaben der GKV von 13,9 auf 17 Prozent angestiegen.  

 

Die Unfähigkeit der Politik, nachhaltig kostendämpfenden Einfluss auf die Arzneimittelausgaben auszuüben, wird im Allgemeinen darauf zurückgeführt, dass die politischen Diskussions- und Entscheidungsprozesse im Gesundheitswesen so komplex seien, dass grundlegende Reformkonzepte nicht beschlossen werden könnten. In der Tat resultieren institutionalisierte Formen der Mitbestimmung, föderale Verflechtung und die mächtige Gesundheitslobby in einer Vielzahl unterschiedlicher Verhandlungsarenen und Blockademöglichkeiten, einer so genannten „Verhandlungsdemokratie". Die Vermutung liegt nahe zu glauben, der Politik seien gegenüber der geballten Macht der Akteure im Gesundheitswesen die Hände gebunden und Reformkonzepte gegen den Willen der Gesundheitslobby politisch nicht durchsetzbar.  

 

Die Reformgeschichte der GKV offenbart jedoch ein anderes Bild. Eine nähere Betrachtung der Entstehungsgeschichte der drei bisher umgesetzten großen Reformpakete - das Gesundheitsreformgesetz (GRG) von 1989, das Gesundheitsstrukturgesetz (GSG) von 1993 und das Gesundheitsmodernisierungsgesetz (GMG) von 2004 - zeigt, dass die politischen Verhandlungs- und Entscheidungsprozesse jeweils fundamental unterschiedlich verlaufen sind. Weder die Verhandlungen zum GSG noch diejenigen zum GMG trugen verhandlungsdemokratische Züge und ermöglichten daher die Einführung des Arzneimittelbudgets sowie die Ausdehnung der Preisregulierung auf patentgeschützte Arzneimittel, und zwar entgegen massiver Proteste von Verbänden und Lobbyisten. Das Scheitern der Kostendämpfungspolitik lässt sich daher nicht allein mit Argumenten der Politikverflechtung und Interessendurchsetzung begründen. Vielmehr müssen weitere Ansätze zur Erklärung der scheinbar unaufhaltsam steigenden Ausgabenentwicklung gefunden werden.  

 

Der verhandlungsdemokratische Erklärungsansatz leidet unter einer unzureichenden Berücksichtigung der Eigeninteressen der politischen Entscheidungsträger. Eine Reform des Gesundheitswesens stellt immer eine politische Gratwanderung dar. Die Menschen reagieren höchst sensibel auf Leistungskürzungen oder höhere finanzielle Belastungen. Einschnitte in der medizinischen Versorgung oder steigende Beitragssätze bzw. höhere Zuzahlungen können daher zu Wählerstimmenverlusten führen. So begründet sich das politisch erklärte Ziel der Kostendämpfung.  

 

Auf der anderen Seite jedoch stellt der Arzneimittelsektor mit einem jährlichen Umsatz von ca. 25 Mrd. Euro einen der bedeutendsten Industriezweige in Deutschland dar, nicht zuletzt auch aufgrund seiner 115.000 großteils hochqualifizierten Mitarbeitern. So mag es zwar aus wahltaktischen Motiven für die Politik attraktiv sein, im Falle steigender Kosten die Belastungen auf die finanziell starke und bei breiten Bevölkerungsschichten ungeliebte Arzneimittelindustrie abzuwälzen. Gleichzeitig würde damit jedoch einer der letzten Wachstumsbranchen in Deutschland geschadet.  

 

Die Politik verfolgt folglich nicht das eindimensionale Ziel der Kostendämpfung, sondern befindet sich in einem Interessendilemma: Wählerstimmenmaximierung versus wirtschaftliche Prosperität. Steigende Arzneimittelausgaben müssen somit nicht notwendigerweise den Zielen der politischen Akteure zuwiderlaufen. Vielmehr handelt es sich um einen Balanceakt sich konträr gegenüberstehenden politischen Ambitionen. In welchem Ausmaß dieser Balanceakt Einfluss auf die Gesundheitspolitik in Deutschland ausübt ist bislang fraglich und sollte Gegenstand weiterführender Forschungsarbeit sein.  

 

Autor:  

  • Sascha G. Wolf, Institut für öffentliche Finanzen an der Humboldt-Universität zu Berlin.

 

Der IUF comment erscheint regelmäßig als Stimme der Freiheit. Über Kommentare zum Kommentar freuen wir uns! Gern können Sie den comment an Interessierte weiterleiten. An- oder Abmeldungen bitte an diese mail-Adresse oder über unsere website.  

 

SPONSORING
NEWSLETTER

Ja, ich möchte aktuelle Meldungen vom Institut für Unternehmerische Freiheit:

ZITATE

Voltaire (1764)

"Votre volonté n´est pas libre, mais vos actions ce sont. Vous êtes libre de faire quand vous le pouvoir de faire."

Stipendien für begabte Leute
iuf top